解碼橫琴新使命:四大產業策應澳門經濟適度多元,分線管理破題一體化高水平開放
2021年09月05日21:07

  原標題:解碼橫琴新使命:四大產業策應澳門經濟適度多元,分線管理破題一體化高水平開放

  橫琴粵澳深度合作區的頂層設計終於靴子落地。

  9月5日,中共中央、國務院正式公佈《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》(下稱《總體方案》),明確了橫琴粵澳深度合作區的四大戰略定位:促進澳門經濟適度多元化發展的新平台、便利澳門居民生活就業的新空間、豐富“一國兩制”實踐的新示範、推動粵港澳大灣區建設的新高地,並製定了2024年、2029年、2035年“三步走”目標。

  時間回到2009年,黨中央、國務院決定開發橫琴,利用橫琴與澳門一水一橋之隔的優勢,打造促進澳門經濟適度多元發展的重要平台。目前,橫琴擁有澳資企業超過4300家,註冊資本規模超過1300億元,成為內地澳門企業集中度最高的區域。

  如今,橫琴迎來更大的探索使命。《總體方案》突破性地提出,橫琴粵澳深度合作區要構建與澳門一體化高水平開放的新體系,重點是實施“分線管理”模式,以及要健全粵澳共商共建共管共享的新體制,包括建立合作區收益共享機制等。

  《總體方案》還強調,要立足合作區分線管理的特殊監管體制和發展基礎,率先在改革開放重要領域和關鍵環節大膽創新,推進規則銜接、機制對接,打造具有中國特色、彰顯“兩制”優勢的區域開發示範,加快實現與澳門一體化發展。

  受訪專家認為,“分線管理”模式實際上等於將澳門的製度優勢、開放優勢引入橫琴,同時又緩解了澳門的土地、人才資源緊張狀況。未來,橫琴在國家級新區、自貿試驗區、粵港澳大灣區、橫琴粵澳深度合作區“四區疊加”利好政策下,將形成一個“價值窪地”,集聚各類高端創新要素,進一步帶動粵港澳大灣區建設發展,為高質量發展、高水平開放進行重要探索。

  “點題”四大類新產業

  自開發之初,橫琴就被賦予了促進澳門產業多元發展的使命,此番升級為橫琴粵澳深度合作區,這一使命不僅不變,而且更為突出。

  針對橫琴“實體經濟發展還不充分,服務澳門特徵還不夠明顯,與澳門一體化發展有待加強,促進澳門產業多元發展任重道遠”的客觀現實,《總體方案》將“發展促進澳門經濟適度多元的新產業”擺在了突出的位置,並明確要大力發展四大類“新產業”:科技研發和高端製造產業、中醫藥等澳門品牌工業、文旅會展商貿產業、現代金融產業。

  此前,國家“十四五”規劃綱要也明確,重點突出粵澳合作共建橫琴,支持澳門發展中醫藥研發製造、特色金融、高新技術和會展商貿等產業。

  前後對比來看,橫琴粵澳深度合作區未來要重點發展的產業,與國家“十四五”規劃綱要中對促進澳門經濟適度多元發展而提出的產業方向基本一致,但進一步細化明確。

  《總體方案》具體提出,合作區要佈局建設一批發展急需的科技基礎設施,大力發展集成電路、電子元器件、新材料、新能源、大數據、人工智能、物聯網、生物醫藥產業。加快構建特色芯片設計、測試和檢測的微電子產業鏈。建設人工智能協同創新生態。

  澳門理工學院公共行政學教授婁勝華認為,實際上,橫琴粵澳深度合作區未來重點發展的四大產業,也是目前澳門提出的未來產業多元化發展方向,不僅符合澳門發展實際,同時高度呼應澳門現有產業基礎和創新優勢,並與大灣區其他地區產業實現一定程度錯位發展。

  “澳門的四所國家重點實驗室已經涵蓋中醫藥、集成電路、物聯網等產業。文旅會展商貿產業實際上由澳門博彩業延伸出來,與澳門建設世界旅遊休閑中心一致。而特色金融產業,實際上是與大灣區其他地區包括深圳、香港的金融產業錯位發展。”婁勝華進一步說。

  以中醫藥產業為例,根據《總體方案》,著眼建設世界一流中醫藥生產基地和創新高地,橫琴粵澳深度合作區將迎來一系列政策利好,例如對在澳門審批和註冊、在合作區生產的中醫藥產品、食品及保健品,允許使用“澳門監造”“澳門監製”或“澳門設計”標誌,以及將研究簡化澳門外用中成藥在粵港澳大灣區內地上市審批流程。

  據婁勝華分析,琴澳協同具備一定基礎和互補性。澳門缺乏土地資源,市場規模相對比較小,生產成本相對內地而言更高,而橫琴粵澳深度合作區有足夠的發展空間承接科技成果轉化落地,可攜手打造一系列“澳門監造”“澳門監製”或“澳門設計”標誌的品牌。

  “目前澳門的中藥質量研究國家重點實驗室主要從事研究、研發,而橫琴背靠大灣區巨大消費市場,全鏈條式打造利於澳門中醫藥企業借助橫琴更好地開拓國內市場。”婁勝華說。

  此外,《總體方案》還提出,支持粵澳兩地研究舉辦國際高品質消費博覽會暨世界灣區論壇;支持粵澳合作建設高品質進口消費品交易中心,構建高品質消費品交易產業生態;建設中葡國際貿易中心和數字貿易國際樞紐港,推動傳統貿易數字化轉型。

  同時,還將支持澳門在合作區創新發展財富管理、債券市場、融資租賃等現代金融業;支持合作區對澳門擴大服務領域開放,降低澳資金融機構設立銀行、保險機構準入門檻;支持在合作區開展跨境機動車保險、跨境商業醫療保險、信用證保險等業務等。

  “價值窪地”兼具集聚與輻射效應

  橫琴粵澳深度合作區一個重大突破是實施“分線管理”模式,其中橫琴與澳門特別行政區之間設為“一線”,橫琴與中華人民共和國關境內其他地區(簡稱“內地”)之間設為“二線”。同時,《總體方案》進一步明確,橫琴粵澳深度合作區要構建與澳門一體化高水平開放的新體系,其中被擺在首位的是實施貨物“一線”放開、“二線”管住的管理模式。

  “一線”放開方面,《總體方案》提出,將研究調整橫琴不予免(保)稅貨物清單政策,除國家法律、行政法規明確規定不予免(保)稅的貨物及物品外,其他貨物及物品免(保)稅進入;“二線”管住方面,《總體方案》提出,對合作區內企業生產的不含進口料件或者含進口料件在合作區加工增值達到或超過30%的貨物,經“二線”進入內地免徵進口關稅。

  婁勝華分析,此舉實際上拓展了澳門“自由港”的空間,讓澳門“自由港”的優勢得以延伸至橫琴,利於橫琴粵澳深度合作區與澳門乃至世界各地進行自由流通。

  中山大學粵港澳發展研究院首席專家陳廣漢認為,中央提出的“分線管理”模式,目的在於激活人流、財流、物流在橫琴的自由流動,通過類似“自由港”的環境,不僅能為高附加值的產業發展提供一個低成本窪地,還能吸引足夠多的人、財、物與信息在此高度聚合。

  中國國際經濟交流中心產業規劃部部長王福強認為,這種體系設計是在“一國”框架下進行不同關稅區空間調整的重大嚐試。借此,橫琴將可以形成更趨國際化的營商環境、採用更具競爭力的稅制、吸引更多國際化人才,更加高效便利地集聚各種創新要素。

  例如,《總體方案》明確,合作區要建立高度便利的市場準入制度,包括實施市場準入承諾即入制,嚴格落實“非禁即入”,在“管得住”前提下,對具有強製性標準的領域,原則上取消許可和審批,建立健全備案製度。此外,將制定出台合作區放寬市場準入特別措施,以及強化事中事後監管,建立與澳門銜接、國際接軌的監管標準和規範制度等。

  極簡審批、備案製度、負面清單等一系列創新制度,勢必將極大地激發橫琴粵澳深度合作區各類市場主體活力。除此之外,中央還賦予了橫琴各類“最優”政策。

  例如《總體方案》明確提出,對合作區符合條件的產業企業減按15%的稅率徵收企業所得稅,將有利於澳門經濟適度多元發展的產業全部納入政策範圍。對在合作區設立的旅遊業、現代服務業、高新技術產業企業新增境外直接投資取得的所得,免徵企業所得稅。對在合作區工作的境內外高端人才和緊缺人才,其個人所得稅負超過15%的部分予以免徵。

  受訪專家認為,如此一來港澳與內地合作之間一向存在的稅差問題在橫琴得以有效解決,通過加強稅制與澳門接軌,利於吸引企業去合作區投資,吸引人才到合作區就業創業。

  不僅如此,橫琴粵澳深度合作區還將發揮輻射帶動作用。陳廣漢認為,橫琴只是一個平台載體,其輻射作用遠不止一島。橫琴一旦發展有了規模,特別是高端服務業、文化創意產業成長後,輻射作用將進一步擴大,不僅是經濟體量上的撬動,更是發展方式上的升級,澳珠極點將依託橫琴粵澳深度合作區引領帶動珠江西岸、粵港澳大灣區進入發展快車道。

  粵澳合作走向共商共建共管共享

  橫琴的建設,如何體現合作和增進合作?對此,《總體方案》亦有清晰安排,核心在於強調橫琴粵澳深度合作區要健全粵澳共商共建共管共享新體製。

  其中,將由粵澳雙方聯合組建合作區管理委員會,實行雙主任製,由廣東省省長和澳門特別行政區行政長官共同擔任,澳門特別行政區委派一名常務副主任。

  此外,合作區管理委員會下設執行委員會,履行合作區的國際推介、招商引資、產業導入、土地開發、項目建設、民生管理等職能。值得注意的是,《總體方案》還提出,粵澳雙方根據需要組建開發投資公司,配合執行委員會做好合作區開發建設有關工作。

  《總體方案》還明確,橫琴粵澳深度合作區上升為廣東省管理,併成立廣東省委和省政府派出機構,履行好屬地管理職能,積極主動配合推進合作區開發建設。

  另一個需要關注的突破是,粵澳雙方將探索建立合作區收益共享機製。《總體方案》明確,2024年前投資收益全部留給合作區管委會支配,用於合作區開發建設。此外,中央財政對合作區給予補助,補助與合作區吸引澳門企業入駐和擴大就業、增加實體經濟產值、支持本方案確定的重點產業等掛鉤,補助數額不超過中央財政在合作區的分享稅收。

  婁勝華分析,這將充分調動澳門特別行政區的積極性。新體製下,澳門將深度參與到合作區管理當中,並能得到收益分享。過去,澳門和內地的合作基本上是產業合作,以園區合作、開發區合作為主,未來預計橫琴粵澳深度合作區將成為澳門與內地合作的主要支點。

  “這些機制既解決了主體平等性問題,又解決了澳門參與橫琴建設的路徑問題。澳門有效分享橫琴建設發展紅利,將利於調動其參與熱情、堅定投資信心。”王福強分析。

  同時,建設便利澳門居民生活就業的新家園亦成為橫琴重點任務,具體包括要吸引澳門居民就業創業、加強與澳門社會民生合作、推進基礎設施互聯互通。

  未來,兼具國家級新區、自貿試驗區、粵港澳大灣區、橫琴粵澳深度合作區“四區疊加”優勢的橫琴將進一步帶動粵港澳大灣區高質量均衡發展。“未來,橫琴粵澳深度合作區的政策、制度優勢還可進行“複製推廣”,為大灣區協同創新發展提供示範引領。”婁勝華說。

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